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      工程監理企業參與政府(質量安全監督)采購項目的思考

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      監理

      一、工程監理企業轉型升級及業務模式拓展延伸的方向

      2017年,住房和城鄉建設部頒布了《關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》,文件中提出:鼓勵支持工程監理企業為建設單位做好委托服務的同時,進一步拓展服務主體范圍,積極為市場各方主體提供專業化服務。適應政府加強工程質量安全管理的工作要求,按照政府購買社會服務的方式,接受政府質量安全監督機構的委托,對工程項目關鍵環節、關鍵部位進行工程質量安全檢查。進一步指出了監理企業作為專業咨詢服務機構,接受政府質量安全監督機構委托開展質量安全檢查的發展思路。

      2019年9月,住房和城鄉建設部下發《關于完善質量保障體系提升建筑工程品質的指導意見》,進一步明確提出了探索工程監理企業參與監管的模式,強化了政府工程質量監管責任,解決了建筑工程質量管理面臨的突出問題,從而完善質量保障體系,不斷提升建筑工程品質。

      2020年9月,住房和城鄉建設部下發《關于開展政府購買監理巡查服務試點的通知》,在江蘇、浙江、廣東三省的部分地區試點開展政府購買監理巡查,探索政府購買監理巡查服務的模式,為監理企業入選開展政府購買的監理巡查服務、發揮專業價值和優勢指明了方向。該通知的發布,表明在工程安全和質量監督問題日益受到重視的當下,工程監理咨詢行業將迎來新的發展機遇。如何在社會的重視下和政府購買服務的引導下,提升專業水平和監督能力,從而完成行業升級,值得深思。

      廣東省住房和城鄉建設廳下發了《關于貫徹落實<住房城鄉建設部關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見>的實施意見》,文件中明確提出:“鼓勵以政府購買社會服務的方式,委托監理企業協助質量安全監管機構對工程項目進行工程質量安全監督。”

      近年來,無論是提出由監理行業提供政府購買專業化服務的思路,還是試點實施政府購買監理巡查服務,都表明了政府購買監理巡查服務必將是推動建筑工程質量監督管理革新的重要舉措,行業的深化改革勢在必行。

      二、工程監理企業參與政府(質量、安全監督)采購項目總體形勢

      建筑業在我國各行業中屬于高危行業,每年都有大量的建筑安全事故發生并造成了嚴重的后果,如人身傷亡、財產損失。隨著工程項目向著大型化、復雜化的方向發展,施工過程中的安全隱患也在不斷增加,一旦發生安全事故,后果將非常嚴重。

      在國家大力推行政府向社會力量購買服務的形勢下,建設工程安全生產監管也可以引入政府購買,推行政府購買服務,解決在監管過程中人員和技術力量不足的問題。政府購買服務按照一定方式和程序,交由具備條件的社會力量承擔,并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。同時引入競爭機制,通過政府購買公開招標,以合同、委托等方式向社會購買。

      工程監理企業作為獨立于建設單位和施工單位的第三方監管單位,由于職能屬性,監理的重要性毋庸置疑,監理的重要性毋庸置疑,監理巡查的科學和規范,整個過程的科學和縝密,為工程安全帶來有力保證。隨著政府購買第三方服務需求的不斷增大,使監督巡查工作更加社會化和市場化,促進監督巡查的規范性和專業性,讓專業的人更好地發揮職能,擴大工程監理企業業務模式拓展延伸,為監理企業帶來新的機遇。

      作為工程監理咨詢行業中的一員,工程監理企業必須清醒地認識到,開展政府購買監理巡查服務,不僅給行業帶來新市場、注入新活力,而且考驗監理企業的適應能力和抓機遇促發展能力。

      三、政府購買服務的建設工程第三方檢查的實踐意義

      (一)檢查權與處罰權分離

      政府監管過程中,主管部門可以對建設工程進行監督檢查和行政處罰。檢查權要求權利主體具有較高專業知識技能水平,行政處罰權則要求權利主體依法行政。主管部門購買第三方檢查服務,即將其"檢查權"部分權利委托給相應的專業公司和專家團隊,發揮其技術性優勢,雙方配合,各盡其職。

      (二)增強檢查專業化

      政府購買建設工程第三方檢查服務,引入專業化工程咨詢單位,設置"專家組"從事具體工作,讓專業的人做專業的事,以彌補政府監管部門在專業技術上的不足,保證檢查結果具體、真實,具有參考性。

      (三)推進行政體制改革

      在"全面深化改革"的大背景下,十八屆三中全會明確提出了深化行政體制改革的方向,要求轉變政府職能,建設服務型政府。在全面推行政府購買服務的環境中,提出購買建設工程第三方檢查服務理念,不僅是大改革之下的一小步,也符合行政改革的"簡政放權"思想。

      四、監理企業參與政府(質量、安全監督)采購項目實踐

      結合具體的項目實踐,以下以佛山市軌道交通工程質量安全監督管理服務項目為例,詳細介紹佛山市軌道交通局購買第三方監督服務的工作模式與機制特點,探索改進方向、提出改進意見。

      (一)質量安全監督服務項目概述

      1.項目背景

      為全面加強佛山市軌道交通工程質量與施工安全監督管理工作,完善工程質量和施工安全監督體系,提升質量安全監督工作成效,根據中共中央、國務院、住房和城鄉建設部相關文件的精神,佛山市軌道交通局經過與市相關部門反復溝通研究,于2020年7月通過政府購買服務方式,按延續性三年一個周期,采取公開招標委托方式

      2020年佛山市在建軌道交通工程項目共5個,共130.4km,分別為佛山市城市軌道交通2號線一期工程、佛山市城市軌道交通3號線工程、廣州地鐵7號線一期工程西延順德段、南海區新型公共交通工程、一汽大眾鐵路專用線項目。近期市規劃建設城市軌道交通工程項目4個,共130.3km,分別為佛山市城市軌道交通2號線二期、4號線、11號線和13號線工程;南海區規劃投資建設城市軌道交通工程項目1個,共9.9km,為里水有軌電車項目。

      2.項目服務內容

      本項目為政府采購項目,服務于佛山市軌道交通工程施工項目質量安全監督管理,在采購人的指導下,直接履行項目質量、施工安全監督機構職責,相對獨立開展工作。主要是"監幫促"服務性質,不承擔行政處罰、許可、審批、備案等行政工作。

      (二)監督檢查內容

      監督檢查人員依據法律法規、技術規范、施工圖紙和方案等,采用查閱資料、詢問現場有關人員、抽查實物、第三方抽測實體等方式,對工程建設責任主體的質量和施工安全管理行為、工程實體質量、施工現場的安全生產狀況以及安全生產標準化開展情況進行抽查,工程項目危險性較大分部分項工程和隱蔽工程施工質量應當作為重點抽查(測)內容。

      (三)過程監督檢查

      過程質量安全監督檢查主要以抽查為主,其主要目的是掌握工程質量安全狀況,糾正和處理施工過程中發現的質量安全、質量缺陷及安全隱患問題,督促工程責任主體健全質量安全管理體系,引導工程建設質量安全管理水平持續提高。

      過程質量安全監督檢查的重點是質量安全管理薄弱環節、危險性較大分部分項工程管理和涉及工程結構安全性、耐久性、主要使用功能的重要指標或關鍵部位;根據質量安全狀況判定需要,可進行驗證性檢測。

      過程質量安全監督檢查分為綜合檢查、專項檢查、日常巡查和監督抽檢四種類型(以下簡稱"三查一檢")。

      1.綜合檢查是為全面掌握項目整體質量安全管理狀況,對質量安全保障體系及其運行情況、質量和施工安全管理行為、工程實體質量、施工現場的安全生產狀況和安全生產標準化開展情況等進行的全面檢查。綜合檢查通過聽取匯報、查閱資料、查看現場、詢問核實及隨機抽檢等方式進行。

      2.專項檢查是為深入掌握項目的特定環節、關鍵工序、重點部位的質量安全狀況或對舉報(投訴)采取的針對性檢查,包括首次監督檢查和事故發生后的安全生產條件核查等。

      3.日常巡查是為動態掌握項目施工現場質量安全管理狀況,由監督人員根據在監項目進展情況安排的日常巡視性檢查,重點檢查危大工程和主體結構的施工管理狀況。

      4.監督抽檢是為驗證原材料質量、工程實體質量和設備安全狀況,委托服務單位開展的相關檢測。

      (四)監督檢查工作計劃與頻率

      1.綜合檢查每年1~2次,一般針對在建工程量完成10%~90%的城市軌道交通工程。專項檢查和日常巡查由監督部門根據項目的具體情況確定。

      2.過程監督檢查頻率應在項目監督計劃中明確,可以根據實際情況進行適當合并調整,一般不低于每項目(標段)每季度檢查1次的基本要求(停工3個月以上的項目除外)。

      (五)監督檢查一般程序

      1.了解項目情況。監督人員動態了解所監督項目控制性工程和關鍵施工工序的基本情況,形成現場施工作業面清單;結合日常監督管理的情況,初步判定項目管理水平。    

      2.成立檢查組。各類檢查應根據檢查內容和時間進行合理分組,原則上每次檢查不得少于2人,必要時邀請專家參加。

      3.制定檢查方案。檢查方案應包括檢查目的、檢查內容、檢查安排和檢查結果處理等內容。

      4.開展現場檢查。在施工現場組織召開碰頭會,安排檢查工作并進行分組,明確各參建單位配合人員并分組開展檢查,及時整理匯總檢查資料。

      5.反饋檢查情況。檢查工作結束后,檢查組應及時反饋檢查情況,下發檢查整改通知書并提出整改要求;進行綜合檢查評比的,還應對項目及主要參建單位進行排名通報。

      (六)檢查發現問題的處理

      1.對質量安全保證體系不健全,質量安全行為欠規范,現場存在質量安全問題、質量通病和安全隱患的,由監督人員下達《限期整改通知書》,載明工程名稱、抽查部位及數量、問題存在部位、問題描述、處理時限及要求等,責令限期整改。

      2.對質量安全保證體系混亂、質量安全行為不規范,危及某一單項工程質量安全、安全生產隱患排除前或排除過程中無法保證安全的,下達《停工整改通知書》,責令從危險區域內撤出作業人員。

      3.對存在重大質量問題或安全隱患、發生施工質量安全事故或重大險情、被有關部門掛牌督辦或在一個計分周期內省市誠信扣分累計達到一定分值的,由監督部門組織對責任單位進行約談,討論分析確定整改措施及時限。

      4.對監督過程中發現責任單位存在違反相關法律法規、部門規章、標準規范或地方規定等不良行為或發生險情事故的,根據省市有關規定開展信用懲戒工作;涉及違反相關法律法規的,依法實施行政處罰和責任追究;對出現質量安全事故的,嚴格執行"四不放過"原則,并按國家相關規定處理。

      (七)整改落實閉合

      1.針對檢查發現的質量安全問題,建設單位應當組織相關責任單位舉一反三、全面排查、系統整改。整改完成并經建設單位復查、匯總、審核通過后,報送《整改情況報告》?!墩那闆r報告》中應附有關證明材料、檢測報告或者照片,確保整改的內容、程序閉合。

      2.責令停工或局部停工的項目(標段),責任單位整改到位并經建設單位組織核查通過后報監督人員現場復查,符合規定的發出《復工通知書》批準復工。

      3.對質量檢查中發現的重大質量安全隱患或缺陷,建設單位應當組織參建各方查明原因、專項論證處置,并依據合同對責任單位和個人進行處罰追究,處罰追究情況應在《整改情況報告》中專項說明。

      4.監督人員對整改閉合情況進行跟蹤,督促相關責任單位落實整改要求;根據實際需要,按一定頻率和原則對建設單位復查后的整改情況進行抽查或者現場復核。

      五、實踐經驗總結及改進建議

      (一)政府購買監理巡查服務定位監理巡查服務是以加強工程重大風險控制為主線,采用巡查、抽檢等方式,針對建設項目重要部位、關鍵風險點,抽查工程參建各方履行質量安全責任情況,發現存在違法違規行為,對發現的質量安全隱患提出處置建議。主要服務內容包括:責任主體合法、合約有效性識別;危大工程巡查;特種設備、關鍵部位監測、檢測;項目竣工環節巡查或抽檢等。

      (二)構建健全、完善、有效的質量安全監督服務體系

      工程監理企業參與(質量、安全監督)采購項目,監理企業應具有監理綜合或專業甲級資質,具有施工現場信息化監管手段和工程監測控制能力,并熟悉該區域地方標準和政策文件。監理企業應加大項目支持力度,逐步形成比較有效的、健全的管理體系。如何讓各個科室有效、健全地運轉,一是體系運轉正常,二是管理方式方法。因地制宜、有針對性地打造適用于的監督服務體系及管理模式。

      (三)提高站位,轉變角色

      以角色的轉變促質量安全監督服務工作提質提效。工程監理企業的主要業務是監理、咨詢,實施的項目大多以具體項目的實施為主,而工程質量安全監督服務項目更多地體現在面上,體現在管理服務上,對于監理企業而言可能是全新的業務,需要進場人員主動地加強學習,要站在政府的高度,站在政府監督的角度,站在推動和完善軌道交通質量安全管理提升的角度來思考、看待和處理問題或開展工作,及時轉變角色,轉變觀念,提高站位,才能更好地履行好質量安全監督服務工作,對于企業來講是業務的轉型升級,對于個人來講是綜合能力的提升。

      (四)注重實效

      以工程質量安全水平的提升作為檢驗工作成效的標準。質量安全監督管理要以"不出重大問題",特別是以不出重大質量安全事故作為必須牢牢堅守的底線;要以實體工程質量和施工安全保障能力的"雙提升"作為工作的目標導向;結合開展的安全生產專項整治三年行動計劃,促進質量安全治理能力和治理水平進行系統的提升。

      (五)完善體系

      以促進各方構建完善的質量安全保障體制機制作為推進工作的重要抓手。構建完善的管理體系、機制是保障工作落實的基本保障,按照國家有關規定,對工程質量安全監督體系,特別是組織體系保障有一系列文件精神要求。結合實際情況,逐步構建起自政府監督部門到建設單位、監理單位、施工單位直指施工班組的完整的、高效的質量監督體系和安全監督體系。以管理體系的構建為突破口,逐步總結形成一整套成熟的軌道交通工程質量安全監督管理的經驗做法,形成一整套可復制、可推廣的經驗。

      (六)抓住重點,突出薄弱環節、驗收環節、關鍵環節、行為環節

      1、以抓重點、抓關鍵作為落實行業監管責任的主要發力點。抓工程項目高風險薄弱環節、地質風險薄弱環節、責任主體單位薄弱環節等,以點帶面,剖析重點。

      2、抓驗收環節。結構上的驗收、地基承載力驗收、功能驗收,這是質量監督控制的重點。

      3、突出關鍵環節。廣東是軟弱地層,除此之外有沒有其他薄弱環節,如聯絡通道、出入口這種容易出大事故的環節。監督服務部梳理受監項目關鍵環節,形成監督工作大綱。

      5.突出行為環節。突出責任主體包括建設、施工、監理、勘察、設計單位的一些行為問題、人員資質問題。

      梳理質量安全監督各級崗位職責,做好人員分工,做到工作落實不越位、不錯位、不缺位;實際工作中要善于抓重點、抓關鍵,用“一子落”"而“全盤活”,實現“綱舉目張”“四兩撥千斤”的效果。

      六、監理企業參與政府購買第三方服務的社會效益

      (一)彌補政府主管部門監督力量不足

      近年來,我國建筑業發展規模不斷擴大,而政府部門由于受制于行政機構或事業單位性質的影響,尤其是事業單位去行政化改革和政府機構改革后,政府監管力量日益削弱,監管機構和監管人員數量并未隨工程數量增加而同步增長,且各參建單位質量安全管理水平參差不齊,導致工程建設質量不穩定,過程監管難度較大。中共中央、國務院相關文件要求持續推進工程質量保障體系改革和完善,全面加強工程質量安全監督管理工作,提升質量安全監督工作保障能力,建立完善專業化、職業化的專家型質量安全監督隊伍,確保工程質量安全;政府購買監理企業等專業性強的社會單位提供第三方檢查服務,可以很好地彌補政府主管部門力量不足的問題。

      (二)促進建設工程管理規范化、標準化

      通過第三方檢查服務,制定合理的檢查情況表及量化評分表,為政府主管部門統一檢查標準、進行施工安全標準化監管工作提供技術支持;第三方檢查單位在匯總安全隱患的同時,借鑒國內外的先進安全管理經驗,提出針對性的解決方案,并跟蹤施工工地進行改進,切實提高施工工地的安全管理水平,促進了建設工程管理的規范化和標準化。 

      (三)減少政府檢查機構與參建單位沖突

      工程質量安全監督制度是工程建設的基本制度之一,以往在政府監督檢查過程中,政府檢查機構的強勢地位容易造成與參建單位個別人員的沖突,激化矛盾;監理企業參與政府(質量、安全監督)采購項目接受政府委托進行監督檢查,處于中立地位,降低了行政手段。在進入現場檢查、要求參建方提供資料、配合檢查過程中,采取"監、幫、促"方式,與受檢方易于溝通協商,有利于參建各方與政府檢查機構協調,共建平安工程。

       

      參考文獻

      [1] 《住房和城鄉建設部關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》(建市〔2017〕145號);

      [2] 《國務院辦公廳轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》(國辦函〔2019〕92號);

      [3] 用高質量鑄就中國建造品牌:《關于完善質量保障體系提升建筑工程品質的指導意見》解讀;

      [4] 《住房和城鄉建設部辦公廳關于開展政府購買監理巡查服務試點的通知》(建辦市函〔2020〕443號);

      [5]廣東省住房和城鄉建設廳關于貫徹落實《<住房城鄉建設部關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見>的實施意見》(粵建市函〔2018〕339號)。


      (文章來源:2023中國建設監理與咨詢雜志;作者:趙曉波,鄭旭日)

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